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環境保護稅︰對企業來說不是增負 而是減負?
日期︰2020年01月14日
《環境保護稅法》是我國2015年3月確立“稅收法定”原則後制定的第一部單行稅法,顯示了政府希望更多運用對接市場機制的手段解決環境問題的決心。讓高污染、高排放企業“死亡”的同時,讓清潔生產企業得到重生。這就是積極推進環境稅改革的關鍵所在。

醞釀和討論已久的《中華人民共和國環境保護稅法》(以下簡稱《環境保護稅法》)終于正式出台了,作為我國第18個稅收種類,將于2018年1月1日起開征。

對此,中國財政科學研究院研究員賈康認為,《環境保護稅法》是我國2015年3月確立“稅收法定”原則後制定的第一部單行稅法,顯示了政府希望更多運用對接市場機制的手段解決環境問題的決心。

“環境稅應成為真正的‘死亡稅率’。”復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青強調,讓高污染、高排放的企業“死亡”的同時,讓清潔生產企業得到重生。“這就是積極推進環境稅改革的關鍵所在。事實上,環境稅改革並非要給企業‘增負’,而是在幫助企業‘減負’”。

然而,專家認為,要達到這樣的效果尚需破解實際操作中的幾個難題。

稅負平移能否堵住排污費“漏洞”

《環境保護稅法》規定,在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域,直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者為環境稅的納稅人,應當依照本法規定繳納環境稅。

賈康說,環境稅是將環境污染排放外部性損害“內部化”的一種重要工具,該法律的出台,極大提高了環境稅費的法律地位,比原來以行政規章支撐的排污費有更高的法律效力等級。環境稅以法律形式確定“污染者付費”原則,由稅務部門而不只是環保部門征收,也將加大征收力度,提高環境稅收征收的規範性和透明度,更有利于按照機制設計意圖向排放企業釋放減排信號,促進綠色發展。

然而,賈康認為,環境稅設計尚偏保守,其明確遵循的原則之一是“將排污費制度向環境保護稅制度平穩轉移”,包括依據現行排污費收費標準為基礎設置稅率標準。“總體‘平移’了原排污費的負擔,改革力度顯得不足。”他說,在我國環境污染帶來的威脅和制約日益凸顯的情況下,需要環境稅更好發揮促進減排降污作用,這就要求今後尋找機會創造條件,從稅率水平、覆蓋範圍等方面進一步改進和完善環境稅。

“稅負平移原則的核心在于,環境稅征收規模在初期將維持平穩過渡,不會出現激增情況,不會給企業增加更多負擔,這是中央的設想和出發點。”李志青說,由于先前在排污費征收中存在諸多“遺漏”之處,“費改稅”後有可能由于征收嚴格而出現實際稅額劇增情況。

稅率水平能否真正反映環境損失和減排成本

“中國企業的負擔較重似乎是不爭的事實,但非常有趣的是,中國企業承擔這麼多的種種‘負擔’,卻偏偏沒有承擔他們最應該負擔的一種成本,那就是‘環境成本’。”李志青說。

統計數據顯示,2015年我國排污費的征收額為173億元。李志青說這個數字與主要稅種規模相比簡直“就連一個零頭都不到”。相反,由于企業排污所帶來的直接環境損失每年少則以千億元來計,間接環境損失和各種減排成本則多達數萬億元。

賈康也表示,原排污費被“詬病”行之無效的原因之一就是征收標準偏低,甚至遠低于排放企業的污染治理成本。結果排放企業寧願繳納排污費也不願意治理污染,不利于設立排污費形成經濟激勵促進企業減排的初衷。

《環境保護稅法》規定,“污染物的應納稅額為污染當量數乘以具體適用稅額”。如大氣污染物每污染當量1.2—12元;水污染物每污染當量1.4—14元;固體廢物按不同種類每噸5元至1000元不等,其中危險廢物為1000元/噸;工業噪聲按超標分貝數,每月按350元至11200元繳納。

李志青說,最終環境稅不會給企業增負,而是幫助企業“減負”。要理解這一點,就要理解環境稅本質,它是一種污染的“從量稅”。也就是污染排放越多,繳納稅額就越高。

從企業角度看,繳納稅額越高,意味著污染排放成本越高。“生產效率低、污染排放多的企業將繳納更多環境稅;但生產效率高、污染排放少的企業可從中獲得好處。”李志青說,環境稅實則是在對不同企業進行“甄別”,甚至是“分化”。“最終,環境稅負差異造成價格差別或生產規模差異,好企業產品的市場佔有率提高了,壞企業被擠出市場。”

“可以說,環境稅真正稱得上是一種典型的‘死亡稅率’,它對社會經濟的綠色發展而言是有益而無害的。”李志青說。不過,他建議,環保稅的稅率設置應在現行排污收費基礎上適當提高,以促進重污染企業轉型,稅率應該實行差別化,讓環保稅真正起到應有的作用。

賈康則認為,從稅法的設計角度看,《環境保護稅法》是依據現行地方最高排污費標準,制定了環境稅的稅額“上限”,並沒有給地方政府依照自身減排的需求和意願、設定更高稅率的空間。這不利于環境稅在一些地方發揮更大的促進減排作用,今後應考慮在該法的“動態優化”中加入地方“權變”空間,替代或置換原區域性的稅外調節。

部分行業免征環境稅會“放過”排放源嗎

《環境保護稅法》規定,非規模化養殖的農業、城鎮污水處理廠和生活垃圾處理廠“不超過國家和地方規定的排放標準的”等排放“相應應稅污染物”,“暫予免征環境保護稅”。

但“不超過國家和地方規定的排放標準的”並非是“零排放”。賈康認為,這依舊是“平移”了現有排污費體系中對免征範圍的規定。但上述幾類排放源已日益成為我國的主要排放源,並是中長期排放的主要來源。

據統計,2013年城鎮污水處理廠排放的廢水佔到我國廢水排放總量的近七成,並呈逐年上升趨勢;從2014年到2020年,我國城鎮生活垃圾將新增約3162萬噸,由此帶來生活垃圾處理廠的滲濾液中化學需氧量、氨氮、磷等污染物問題都將相當可觀。2014年農業貢獻的化學需氧量、氨氮排放分別佔到了48%、32%等。

賈康說,考慮到這些方面的排放和污染,在今後修訂過程中,應當尋求突破,對這些行業排放開征環境稅。此外,設計更嚴格、有力度的環境稅方案和保證經濟健康發展,決不是互不相容的對立關系。“即在不增加甚至降低宏觀稅負的同時,以更高水平的結構化稅收調節機制,來促進實體經濟優化結構、提升經濟增長質量,實現可持續發展目標。”他說。


發達國家的“環境稅”
自20世紀70年代起,不少國家就采取了各種法律和政策手段,保護自然環境和維護生態平衡。其中一些發達國家將稅收也作為保護環境的一項重要政策措施,把環境稅引入其稅收制度。目前在部分發達國家征收的環境稅主要有二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅5種。

二氧化硫稅

1972年,美國率先開征此稅。其稅法規定,二氧化硫濃度達一級和二級標準的地區,每排放一磅硫分別課征15美分和10美分,以促使生產者安裝污染控制設備,同時轉向使用含硫量低的燃料。1991年1月,瑞典也相繼開征了二氧化硫稅,該稅是根據石油、煤炭的含硫量來征收的。

水污染稅

目前,西方一些工業國家都對污染水質的行為進行課稅。德國從1981年起開始征收水污染稅,以廢水的“污染單位”為基準,在全國實行統一稅率,目前該稅年收入在20億馬克以上,稅金全部作為地方收入用于改善水質。而荷蘭征收的水污染稅是政府對向地表水及淨化工廠直接或間接排放廢棄物、污染物和有毒物質的任何單位和個人征收的一種稅。該稅由省級政府所屬的30個水資源委員會征收,稅率根據排放物質的耗氧量和重金屬的含量來確定,對不同的水資源保護區實行不同的稅率。

噪聲稅

美國、德國、日本和荷蘭等國都征收此稅。荷蘭的噪聲稅是政府對民用飛機的使用者(主要是航空公司)在特定地區產生噪聲的行為征收的一種稅。它的稅基是噪聲的產生量,征收這種稅的主要目的是為政府籌集資金,用于在飛機場附近安裝隔噪設施,安置搬遷居民等。

固體廢物稅

該稅主要是根據廢棄物的實際體積和類型定額征收。課稅對象包括飲料包裝物、廢紙和紙制品、舊輪胎等。在美國對固體廢物實行飲料容器押金法,即顧客在購買飲料時要預先交上一定的押金,到歸還空容器時再退還押金。以此減少隨意亂扔廢飲料包裝物現象,達到保護自然環境和節約能源的目的。

垃圾稅

荷蘭較早開征垃圾稅,主要是用于為收集和處理垃圾籌集資金。征收方式是以每個家庭為一征收單位,人口少的可以得到一定的減免。同時,荷蘭還根據每個家庭所產生的垃圾數量,開征了政府垃圾收集稅(各地的市政府可在兩種稅之間進行選擇)。
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